政策解读

转变职能 创新举措 探索市场在频谱资源配置中的作用

作者:河北省无线电管理局局长 邵建华来源:中国电子报、电子信息产业网发布时间:2014-09-12 09:01我要评论

党的十八届三中全会强调,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。无线电管理部门的总体任务是“管资源、管台站、管秩序,服务经济社会发展、服务国防建设、服务党政机关,突出做好无线电安全保障重点工作”。“管资源”,就是对无线电频谱资源进行科学配置,促进国家资源高效利用。贯彻落实十八届三中全会精神,做好新时期无线电管理工作,就要以改革创新的精神,积极探索和推动市场在无线电频谱资源配置中发挥作用。

充分认识无线电频谱的根本属性《中华人民共和国物权法》规定:“无线电频谱资源属于国家所有”,明确了无线电频谱资源的国有属性。

无线电频谱作为一种自然资源具有四个主要特点:一是有限性——根据空间、时间、频率和编码方式可以进行复用,但是就某一频段和频率,在一定区域、时间和技术条件下利用是有限度的。二是非耗竭性——它不同于土地、水、矿产等再生或非再生资源,不利用是一种浪费,使用不当也是一种浪费,甚至造成危害。三是固有性——它的传播不受行政区域限制、即无省界也无国界。四是易受污染性——它在空气中传播容易受到自然噪声和人为噪声的干扰。

鉴于以上特点,无线电频谱资源与土地、矿产、河流、森林一样,都是国家宝贵的、有限的自然资源。国际电信联盟颁布的《无线电规则》指出:“无线电频谱是有限的自然资源”,从国际法的高度确定了无线电频谱的资源属性。2007年颁布实施的《中华人民共和国物权法》第五十条规定:“无线电频谱资源属于国家所有”,这是我国首次在法律中明确规定无线电频谱资源的国有属性,充分说明无线电频谱资源的重要性。

无线电频谱资源经济和社会价值2013年,全国电信业务收入实现11689亿元,其中,移动通信业务收入8848亿元,占电信业务收入比重的76.7%%。

无线电频谱资源虽然是人类共享的自然资源,但对于一个主权国家而言,它是属于国家所有的战略资源和经济发展资源,它的开发利用关系到国民经济和社会可持续发展,还涉及国家主权和安全。

无线电频谱资源在经济社会发展中得到广泛应用。在我国,国际电联定义的43种无线电业务广泛应用于广电、通信、铁路、交通、航空、航天、气象、渔业、科学研究、抢险救灾、新闻媒体以及公安、武警、军队等各行业部门,无线电频谱已经成为各行各业应用信息技术的重要或唯一载体。我国目前已成为无线电频谱资源开发利用的大国,截至2013年底,全国已办理电台执照的各类无线电台站(不包括公众移动通信手机和军队系统)有300多万个。截至今年6月底,全国移动电话用户已经达到12.6亿户。

无线电频谱资源创造巨大的经济价值。无线电频谱在改变人类生产、生活方式的同时,还创造了巨大的经济价值。2013年,世界移动通信大会发布的《欧洲频谱使用的评估》报告指出,欧盟27国移动通信服务产生了2690亿欧元的经济价值。在2013年全国无线电应用与管理学术会议上,全军电磁频谱管理专家咨询委员会主任沈树章表示,当前我国频谱直接产值已占GDP的3.5%%,而间接产值保守估计已达15%%。据统计,2013年,全国电信业务收入实现11689亿元,其中,移动通信业务收入8848亿元,占电信业务收入比重的76.7%%。工业和信息化部有关研究机构分析表明,预计到2020年,中国与无线电频谱相关的产业总产值将达到7.8万亿元,占到同期GDP的4.39%%。

无线电频谱在保障社会安全稳定方面发挥了重要作用。在北京奥运会、国庆60周年阅兵等重大体育赛事和庆典活动中,无线电技术发挥了至关重要的作用。北京奥运会期间,使用了超过10万件的无线电设备,在计时记分、指挥调度、安全保卫、新闻宣传等方面扮演着关键角色。在诸如汶川地震、舟曲泥石流、特大洪灾等公共突发事件中,应急通信、搜救雷达等无线电应用成为连接灾区的空中纽带,为抢救人民生命财产提供了重要信息保障。同时,在国防和军队信息化建设中,无线电广泛应用于战场指挥调度、预警探测、情报侦查、导航定位、电子对抗、武器控制等各个领域,在保卫国家安全、维护国家主权发挥了不可替代的重要作用。此外,各类无线电指挥调度系统、无线电监控系统为公安等公共部门提供了有效的信息沟通和采集手段,维护了社会的安全稳定。

无线电频谱资源配置方式亟待创新

无线电频谱资源的使用者几乎是在无偿使用,频谱资源被浪费现象严重,影响了频率再规划及频谱资源高效利用。

长期以来,我国无线电管理机构依据《中华人民共和国无线电管理条例》,主要采用行政审批的方式,对无线电频谱资源进行配置,这有利于国家对无线电频谱这一战略资源的集中统一管理,也促进了无线电新技术新业务的广泛应用。

但随着我国市场经济逐步完善,单一的行政审批模式已经与日益成熟的市场机制不相适应。近年来无线电技术领域正在进入一个高速发展的繁荣时期,各种创新技术不断涌现并快速步入商用,单一行政审批分配方式及低廉的收费标准,使无线电频谱资源的使用者几乎是在无偿取得和使用国家宝贵的自然资源,无线电频谱资源被浪费现象严重,一定程度上影响了频率再规划及频谱资源高效利用。

同时,国民经济各行业、各领域对频谱资源的需求不断增长。一方面,民航、铁路、气象、电力等部门和行业在促进自身行业信息化、自动化、智能化建设和发展的过程中,越来越多地依赖无线电技术进行技术改造、提高生产效率和保障生产安全。另一方面,移动互联网、物联网等新一代信息技术的发展也对频谱资源提出了新的需求。特别是以4G为代表的国际移动通信技术的发展,频谱需求巨大,给频谱资源的配置带来新的严峻挑战。

十八届三中全会指出,要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这就需要无线电管理部门解放思想,创新举措,积极探索发挥市场在无线电频谱资源配置中的作用,以实现频谱资源效用最大化、最优化。

发挥市场在频谱资源配置中的作用

开展频率资源有偿使用制度创新研究,探索运用市场机制分配频率资源,推进频谱资源的高效集约利用。

党的十八届三中全会指出,市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。同时,在发挥市场在资源配置中的作用时,不仅不能削弱政府的作用,相反要注重更好地发挥政府的作用,以保障市场作用得到更好地发挥。两个作用优势互补、相得益彰、相辅相成。

无线电管理部门作为管理频谱资源的政府职能部门,贯彻落实党的十八届三中全会精神,应积极探索市场经济条件下的无线电频谱资源的配置方式。

探索引入市场化的频谱资源配置方式。贯彻党的十八届三中全会关于使市场在资源配置中起决定性作用的要求,借鉴国外成功经验,在确保政府、军事、应急、救灾等用途的频率需求基础上,针对局部频谱资源紧张的地区以及商业移动无线服务领域(包括移动通信、广播电视等),开展频率资源有偿使用制度创新研究,探索运用市场机制分配频率资源,努力通过市场规则、市场价格、市场竞争实现资源利用的效益最大化和效率最优化,推进频谱资源的高效集约利用。如针对我省曹妃甸港区水上甚高频频率资源紧张的实际情况,在国家允许的情况下,可通过拍卖、出租、招标等形式,解决频率使用瓶颈问题。再比如,针对700MHz“数字红利”频段,积极探索用市场化的手段进行回收和配置,用于发展宽带移动通信业务,促使其创造出更高的经济社会价值。

探索建立市场化配置频谱资源的法律法规体系。当前,我省依据《中华人民共和国无线电管理条例》和《河北省无线电管理规定》配置频谱资源,但两个法律法规条款中,对市场化配置频谱资源均未涉及,市场化配置频谱资源无法可依,因此,在当前国家无线电办公室修订《中华人民共和国无线电管理条例》和我省无线电管理部门起草《河北省无线电管理条例》草案过程中,应考虑将市场化配置频谱资源作为一项重要内容写入,并积极推动法律法规尽快出台,使市场在无线电频谱资源配置中发挥作用有法可依。同时,在法律法规修订中,要加大对非法占用频谱资源的处罚力度,提高乱占国家资源的违法成本,维护公平竞争、合法经营的市场环境。

发挥政府作用积极应对频谱资源供求矛盾。面对频谱资源供需矛盾日益突出的现状,无线电管理部门应从开拓高频段、调整业务分布、推进技术进步业务升级等方面,应对宽带移动通信带来的频率需求挑战。一是运用微电子技术开拓高频段,扩容频谱资源,用来支持移动通信。二是适应市场经济需要,运用行政手段适时调整无线电业务分布向宽带移动业务倾斜,推动尽快释放700MHz“数字红利”频谱资源用于宽带移动通信发展。三是推进通信网络升级,定期收回利用率不高的频率,以用于频率利用率更高的技术。引导推广频谱利用率高的无线电先进技术,促进频谱资源的高效利用。

探索市场在频谱资源配置中的作用,在我国是一个全新的、又是一个急迫的课题,应加快法规和制度建设,积极开展配套制度研究,这是贯彻落实全面深化改革的需要,也是促进无线电管理事业长期健康发展的需要。

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国外频谱资源配置市场化的成熟经验

目前,国际上频率资源分配方式除行政审批外,还有招标、拍卖等多种方式。据不完全统计,世界上有70多个国家和地区已经采用拍卖的模式分配商业用途的频谱,并且还有一部分国家和地区即将开展。

美国的通信业比较发达,市场化程度较高,对频谱的拍卖工作实行较早。从1994年至今,美国国会授权联邦通信委员会(FCC)成功举行了90余次频谱拍卖,共计拍得约780亿美元,凸显了频谱资源的巨大经济价值。其中2008年3月FCC对700MHz“数字红利”(数字红利一般统称为700MHz频段,由于该频段处于低频段,具有信号覆盖广、穿透力强等特性,适合大范围网络覆盖,组网成本低,若用于移动通信公网,将为人类创造全新的经济社会价值,因此被国际公认为“数字红利”频段。)频段的拍卖,大大提高了频谱资源的利用率,为美国无线通信产业创造了新的发展机遇,拍卖所得也创下了195.9亿美元的最高历史纪录。从2000年开始,英国、荷兰、德国、瑞典、比利时、奥地利、丹麦、希腊等国家都通过拍卖方式发放了3G牌照,各国政府的平均收益不低于百亿美元。就在今年2月13日,印度成功竞拍了所有要出售的900MHz频谱及近80%%的可用1800MHz频谱,政府收益近100亿美元。目前,全球4G牌照拍卖已经拉开了序幕,频谱拍卖价格屡创新高已成常态。

无线电频谱是未来信息时代的必要资源,是信息技术业务开展的基础,在各个国家的经济和社会发展中体现出越来越重要的作用。因此,如何高效分配和管理无线电频谱资源,已经成为各国政府及其无线电管理部门必须思考的问题。2001年至2004年,我国对3.5GHz地面固定无线接入系统进行评选(招标),就是一次以市场需求为导向进行频谱分配方式改革的有益尝试。未来我国可借鉴国外频谱资源配置市场化的成熟经验,结合我国实际情况,丰富我国的频谱分配模式,引导频谱资源优化配置,实现更大经济社会效益。


责任编辑:郭远峰
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