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产业分析

工信部政策法规司巡视员李国斌:围绕部中心工作加快推进法制建设

工业和信息化部自2008年组建以来,围绕“走中国特色新型工业化道路”的中心任务,不断扩展法律制度建设工作的广度和深度。目前,已初步形成了适应工业和信息化发展需要的法律制度框架,为促进工业转型升级、加强通信管理、促进信息化建设和推进依法行政提供了良好的制度保障。5年来,工业和信息化法制建设的总体情况如何,在法制建设中遇到了哪些问题,该工作对工业和信息化的发展又有着怎样的意义?

法律制度应行业发展之需而定

在部党组的正确领导下,积极推动法律、行政法规立法,为工业和信息化发展提供基本制度保障。5年来,先后组织审查了600多部过路法规,为履行我部职能、确立管理手段提供法律依据。

记者:5年来,工业和信息化部政策法规司作为部法制工作机构,积极组织和推动法律、行政法规立法,加快开展规章立法。请详细介绍一下你们是如何开展法制建设工作的?

李国斌:在法制建设工作中,我们积极落实部党组关于立法工作的部署。在部党组的正确领导下,积极推动法律、行政法规立法,为工业和信息化发展提供基本制度保障。法律、行政法规是层级较高的国家立法,所建立的制度具有基本性、全局性和长期性。部领导高度重视法律、行政法规立法,多次带队赴法制办协调、推动行业发展和管理急需的立法项目。5年来,先后推动出台了《外商投资电信企业管理规定(修订)》、《中华人民共和国无线电管制规定》、《武器装备质量管理条例》等10部与工业和信息化相关的法律、行政法规,并向国务院提请审议了4部法律、行政法规草案。

同时,我们加快开展部门规章立法,为履行职责提供直接的法律依据。规章是国务院部门为履行职责自主制定的法律文件,我部历来重视规章立法工作。部组建以来,我们按照“二修三立”(前两年集中修订不适应行业发展需要的规章,后三年重点制定行业发展中缺失的规章)的工作思路,先后制定了《电子认证服务管理办法》、《电信业务经营许可管理办法》、《铬化合物生产建设许可管理办法》等28部规章。5年来,我部规章向国务院报备的报备率、报备及时率和规范率均达100%%,在国务院部门和省级人民政府的排名中连续5年名列前茅。

记者:据了解,除了立法定规,政策法规司也很重视做好过路法规审查、开展部规范性文件合法性审核以及法规清理工作,这些都为工业和信息化部全面履行职能创造了条件。这方面是怎么做的?

李国斌:我们在做好本部门立法的同时,重视做好对过路法规(即其他部门送我部征求意见的法律、行政法规和规章草案)的审查工作,将过路法规视为我部立法的延伸。5年来,我们先后组织审查了《大气污染防治法》等600多部过路法规,为履行我部职能、确立管理手段提供法律依据。

同时,我们严格做好规范性文件合法性审核工作,确保依法行政。规范性文件是部履行职能的重要依据,是行政机关普遍使用的管理手段。在审核过程中,我们将规范性文件视为我部立法工作的重要补充。5年来,我们先后对《多晶硅行业准入条件》等600多件规范性文件进行了合法性审核,我部经合法性审核的规范性文件没有出现被复议、起诉或者撤销的情况,有效地防范了法律风险,确保了权力依法运行。

法规清理是完善立法的重要环节。5年来,我们坚持立新法与改旧法并重,开展了10余次法律、行政法规和规章的清理工作,及时修订、废止了不适应工业和信息化发展需要的规定,确保法律制度适应行业发展的需要。在清理的基础上,编印了《工业通信业信息化法规汇编》,为行业发展和管理提供指导。

法律制度依新形势逐步完善

需要深入研究工业和信息化发展和管理对法律制度建设的需求,确定法律制度建设的边界和内容。突出重点,加快推进影响行业发展的重要法律制度的建设。

记者:新的形势对法制建设不断提出新的要求,你对于下一步开展的工业和信息化法律制度建设工作,有着怎样的思路?

李国斌:加强工业和信息化法律制度建设,需要认真研究和把握工业和信息化发展的规律,明确工作思路和工作重心。

第一,要紧紧围绕部中心工作,加快推进法律制度建设。围绕中心、服务大局,既是开展法律制度建设工作的前提,也是做好法律制度建设工作的基础。工业和信息化法律制度建设需要牢牢把握推进中国特色新型工业化、促进工业转型升级的中心任务,深入研究“两化”深度融合发展的特点、规律和制度需求,敏锐把握工业和信息化改革和发展中出现的新的法律问题。要在明确法律制度建设的方向和作用的基础上,着重在加强与工业转型升级相关的工业行业管理法律制度与“两化”深度融合相关的通信和信息化法律制度建设上下工夫,充分反映工业和信息化发展的大局,坚决落实部党组的工作部署。

第二,需要深入研究工业和信息化发展和管理对法律制度建设的需求,确定法律制度建设的边界和内容。工业、通信业和信息化发展具有不同的特点,管理方式也有所不同。工业、信息化管理以政策、规划、标准等宏观性的管理方式为主,而通信管理则以制定并监督执行市场运行规则的微观性管理方式为主。加强工业和信息化法律制度建设,需要在把握工业行业管理和通信市场监管的不同管理方式的基础上,研究哪些关系需要调整、哪些关系需要通过法律制度进行规范。我们将深入研究工业和信息化发展和管理的特点,研究规划、政策、标准和法律之间的关系,科学确定工业和信息化法律制度建设的边界和内容。

第三,突出重点,加快推进影响行业发展的重要法律制度的建设。法律制度建设应当紧密围绕部中心工作,对于对行业发展和管理具有基础性作用的法律制度,要重点推进,争取取得突破性进展。认真落实部领导提出的“立法是工业和信息化部立部之本”的指示,加快推进《中小企业促进法(修订)》、《民用飞机产业发展条例》、《稀有金属管理条例》等工业行业管理立法,加快推进《无线电管理条例(修订)》、《互联网信息服务管理办法(修订)》、《电信法》等通信和信息化立法,为行业发展和管理创造良好的制度环境。与此同时,我们将进一步加强与部机关相关职能司局的协作配合,围绕转变经济发展方式、技术改造、节能减排、信息化、互联网管理、信息安全管理等职责,研究管理的手段和措施,突出重点,完善法律制度。

第四,结合部职责分工,研究工业和信息化法制建设的具体制度。法律是社会关系的反映和表现。工业、通信业和信息化管理工作涉及方方面面,牵涉多个部门。在职责履行方面,工业行业管理工作往往涉及发展改革、安全生产、环保、科技、质量、国土资源等部门,通信管理则涉及外宣、公安、国家安全、工商等部门。确定工业和信息化具体法律制度,需要处理好工业和信息化管理部门与其他相关部门的分工、配合关系。与此同时,相关部门结合履行本部门职责的需要推动出台了相关法律,在确定工业和信息化法律制度的内容时,要准确把握我部职能定位,处理好与这些法律规定的关系,在处理好不同部门之间的职能边界的基础上提出制度诉求和具体的管理制度。

第五,落实政府职能转变的要求,及时处理好不同制度之间的关系。政府职能转变对工业和信息化法律制度建设提出了新的更高的要求。政府职能转变带来的管理手段、管理方式转变,要求及时调整既有的法律制度。部法制工作机构要以前瞻、全局的视角研究政府职能转变过程中不同法律制度之间的关系,及时做好法律、行政法规和规章的立、改、废工作,为部履行职能奠定坚实的法律基础。

立法思路随工作变化适时调整

围绕部中心工作适时调整立法工作思路和重点,注重规划指导和工作制度建设,注重构建和发挥平台的作用。

记者:工业和信息化法律制度建设工作点多面广、政策性强,工作难度比较大。为适应工业和信息化发展以及管理对法律制度建设工作提出的要求,你们是如何迎接这些挑战的?

李国斌:我们的做法是分出重点主次,依次开展工作。

首先,围绕部中心工作适时调整立法工作思路和重点。部成立之初,我们提出了“围绕中心,突出重点”的法律制度建设工作思路,确立了以推动《电信法》、《船舶行业发展条例》等国家立法为重点的工作目标。随着立法工作的深入,我们发现,在相关条件尚不成熟的情况下,仅仅关注某一部或者某几部法律、行政法规,不利于工业和信息化法律制度的整体完善。因此,我们及时调整了工作思路,提出了“三个并重”(工业、通信业、信息化立法并重,推动国家立法与加快部门规章立法并重,开展立法与加强文件审查并重)的法律制度建设思路,在继续推动国家立法的同时,统筹推进规章立法,将过路法规视为我部立法的延伸,将规范性文件视为立法的补充,全面加强工业和信息化法律制度建设。

其次,注重规划指导和工作制度建设。规划和制度对于指导法律制度建设工作、明确不同主体之间的协作配合关系具有重要的作用。5年来,围绕规划和制度建设,我们主要开展了以下工作:一是开展立法调研,明确工作方向任务。部组建伊始,我们开展了工业和信息化立法调研,摸清了我部负责执行的法律法规情况和制度需求,并在此基础上系统规划了工业和信息化法律制度框架。二是适应大部制改革的要求,加强了对工业、国防科技工业、烟草行业、通信业和信息化立法的统一规划,坚持按年制定部的立法工作计划,保证立法工作的有序进行。三是重视立法制度建设和工作机制建设,先后制定了《工业和信息化部规章制定程序规定》、《过路法规审查流程》和《工业和信息化部规章审查流程》等规定,并在研究梳理部立法流程的基础上确定了部内法规草案起草和审查职责和界面,为规范立法和科学立法提供了制度保障。

再次,注重构建和发挥平台的作用。面对法律制度建设任务重、人手少的状况,我们注重建立不同层面的协作平台,为法律制度建设工作提供保障。一是建立了部省立法联动机制。部成立后,我们积极与各省(区、市)工业和信息化主管部门及通信管理局联系,建立了部省立法联动机制。通过部省立法联动机制,不仅加强了对地方工业和信息化立法的指导和促进,也通过地方“先行先试”,有效地推动了国家立法。二是建立了与部属单位的课题研究和信息共享平台。依托支撑单位的比较优势,在工业和信息化、电信和互联网等不同领域形成相对固定的支撑团队,形成“小核心、大外围”的工作机制,推动开展工业和信息化法律制度建设工作。

我们还注重加强基础性、前瞻性研究。一方面,注重开展基础性研究工作。结合立法工作的需要,先后开展了各国互联网管理法律制度研究等10多项基础性研究,为推进《电信法》、《民用飞机产业发展条例》、《互联网信息服务管理办法(修订)》立法提供坚实的研究基础。另一方面,注重开展热点问题分析研究。针对行业发展中的热点难点问题,积极主动开展了工业行业准入、互联网法律框架、搜索引擎、苹果谷歌收集用户位置信息、实名制、云计算、“3Q大战”、“3B大战”等40余项专题研究,为建立健全相关法律制度、妥善应对有关事件提供了有力的保障。同时,围绕中央领导高度关注的智能语音技术应用、网上个人信息保护、信息化立法、经济安全等重大问题开展专题研究,提出了加强有关法律制度建设的建议,报告了我部的立法诉求。

记者:党的十八大对工业化、信息化提出了新的要求,新一届政府对转变政府职能进行了部署。你如何看待工业和信息化法律制度建设面临的新形势?

李国斌:最近,中央对推进工业化、信息化发展和法治建设提出了新的要求。党的十八大强调坚持走中国特色新型工业化道路,推动信息化和工业化深度融合。同时,要求全面推进依法治国,把加强重点领域立法、科学立法作为法治建设的重要途径。《国务院机构改革和职能转变方案》要求从体制机制上给市场主体松绑,加强制度建设和依法行政,提高制度质量。当前,我国正处于工业化发展的中期阶段,推动“两化”深度融合、以转型升级促进工业又好又快发展,是今后一个时期的中心工作。这要求我们加强事关长远的法律制度设计,充分发挥法律制度的引导、推动和约束作用,形成推进中国特色新型工业化的制度安排。

一方面,推进新型工业化要求创新工业行业管理。新型工业化是建立在科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的基础之上的工业化。与交通运输、医药卫生等行业管理范围相对明确不同,推进新型工业化是工业和信息化主管部门的重要职能,同时也必然涉及经济、科技、资源、环境和人力管理等专门领域。反映在制度建设上,既要求工业行业立法在现有法律制度的缝隙中摸索定位、创新管理,也要求在其他部门立法中尽可能地体现工业行业管理的职能和作用,这在一定程度上增加了法律制度建设的复杂性和协调的难度。

另一方面,信息技术业务创新要求完善管理制度。技术、业务不断创新是电信业和互联网发展的显著特征。在新技术、新业务不断涌现的情况下,亟须处理好促进发展和规范管理之间的关系。与此同时,随着信息通信技术快速发展、互联网日益普及应用,传统的电信监管理念和管理方式已经难以适应互联网行业管理工作的需要。互联网的开放性、虚拟性和交互性等特点,使网上承载的内容和应用渗透生产生活和社会管理的方方面面,各部门的管理工作越来越多地牵涉甚至依赖于互联网管理。亟须研究把握互联网发展的规律和变化的方向,妥善处理好电信监管与互联网管理,以及互联网行业管理与内容管理、公共安全管理之间的关系,探索适应互联网发展的管理模式。这些变化对完善互联网管理法律制度提出了更高的要求,作为电信和互联网行业管理部门,既要强化电信和互联网管理的手段,又要在立法中适当考虑、妥善平衡各方面的管理诉求。

责任编辑:张汝娟


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