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数据开放说易行难

当智慧城市、信息消费的应用越来越多,对政府数据开放的需求也越来越多。在刚刚闭幕的“两会”上,全国人大代表浪潮集团董事长兼CEO孙丕恕和全国政协代表神州数码董事长郭为都在议案中提出,希望政府推动数据开放,加强大数据应用。从美国等数据开放做得比较好的国家来看,政府的数据开放带来的商业前景虽然可观,但是数据开放本身并不容易。

初具数据开放基础

随着智慧城市建设,政府采集了大量的民生数据,并在抓紧信息的整理、数字化,已经掌握了一定数量的数据与信息资源。

其实我国一直处在数据开放的进程当中,只不过开放数据的种类、数量、更新频率还未满足社会的需要。加大数据开放的呼声在几年前就已经存在,但当时大规模进行数据开放的基础条件与操作方法并不成熟。

赛迪顾部高级咨询师张梓钧说:“我认为数据开放的基础条件有两方面,一是有高质量的数据,二是有完善的平台(渠道)。”在数据方面,近年来,伴随着智慧城市工程的建设,政府采集了大量的民生数据,各地各部门也都在抓紧政府信息的整理、数字化,时至今日,政府已经掌握了一定数量的数据与信息资源。在平台方面,随着电子政务工程建设的推进,中国政府网站体系已基本形成,各级政府门户网站功能也日益完善,信息共享的平台基本建成。可以说现在数据开放的基础条件已经基本具备。

在操作方法上,在我国,一项新事物在大规模推广之前,一般都需经历小范围的试验摸索。近几年来,以各地统计局为代表的有关政府部门都在逐步推进数据公开的进程,丰富公开数据的资源的种类与数量,北京、上海、武汉等城市率先开始了重点领域数据资源向社会开放,这些地区与部门在数据开放的具体操作上已经积累了一定的经验,可以为其他地区与部门的数据开放提供参考。

上海是各地政府数据开放的先行者。2014年5月中旬,上海率先实行政府数据资源向社会开放,出自28个市级政府部门的190项数据内容成为重点开放对象——从医院床位信息到候诊人数信息,从挖路、占路、封路信息到停车场及路侧车位信息,政府大数据“富矿”可供全民开采。国内首个政府数据服务网www.datashanghai.gov.cn作为开放统一入口,提供数据查询、浏览、下载等功能。

此前,上海通过试点单位在涵盖地理位置、道路交通、公共服务、经济统计、资格资质、行政管理等6大领域内做了数据开放探索。如上海市商务委开放了内贸、外贸、外资、外经及综合5类数据产品;上海市交通委提供了全市搬场企业名录、全市公交枢纽站分布、中心城区公交站点分布、停车场位置分布等;上海市住房保障管理局开放了保障房工程信息、房地产开发企业信息、房地产经纪企业信息等。

一位做停车诱导系统的应用开发商告诉记者:“我们在上海、杭州这样的地方已经通过政府开放的数据做了应用APP,但在推广到其他城市时发现,政府的数据开放现在还很不理想。”

数据开放难在哪里

各级各地政府开放数据的主观意愿不强,而且担心开放后造成泄密等问题,没有统一的开放标准。

孙丕恕认为,我国政府开放数据的红利尚未真正释放,主要原因有两个方面。一是各级各地政府开放数据的主观意愿不强,把数据看得很重,不愿对外开放,而且担心开放后造成泄密等问题。二是没有统一的标准。哪些数据可以开放,哪些不可以开放,以什么样的格式展现,无规可依。各地要么放弃推进,要么制定自己的标准,造成条块分割,开放后也难以共享,形成了大量开放的“信息孤岛”。

郭为认为,长期以来,国家的信息化是以部门为中心展开的,客观上形成了行业垂直的信息化体系,在地方上形成了条块分割的信息孤岛,数据开放需要纵向层层审批,增加了信息在一个区域平台共享的难度。

世界主要发达国家都非常重视并大力推动政府开放数据。2009年美国就提出“开放政府计划”,设立政府数据开放门户网站(data.gov),进而依托公众力量对政府所持有的数据进行加工利用。2013年,8国集团签署《开放数据宪章》,目前已有60多个国家联合建立开放政府伙伴关系,按计划有序公开重要的政府公共数据,并直接带来很大的社会经济价值。据统计,数据资源增值性应用每年可为美国的医疗服务业节省3000亿美元,为制造业在产品开发、组装等环节节省50%%的成本,每年可为欧洲的公共部门管理节省2500亿欧元,为全球个人位置数据服务提供商贡献1000亿美元。

相对于发达国家,我国数据开放步伐已经明显落后,据“开放知识基金会”发布的《2013年开放政府数据普查》结果显示,在全球被调查的70个国家和地区政府中,我国综合排名第35位。

“发达国家的数据开放工程起步较早,所公开的数据涵盖门类众多。而且,发达国家将数据的开放贯穿于信息的生命周期之中,以美国为例,奥巴马签署的行政命令要求将公开性与机器可读性作为政府信息新的默认标准,在信息创造之初就要考虑到信息的公开,并要求在合理合法的前提下尽量保证数据的对外公开,目的就是为了更好地推动政府数据的开放。”张梓钧告诉《中国电子报》记者。

此外,发达国家在数据的跨部门整合上做得也比较好,统一的门户网站将多个领域与门类的数据整合公开,不仅打破了数据的孤岛,更极大地提高了公众获取数据的便捷性。更为重要的是,发达国家对数据的管理有着完善的法律与制度,在数据的开放等级分类、数据管理办法、数据开放具体措施等方面有着一系列明确、规范的法律规范与可操作的指导文件,为数据开放的具体落实保驾护航。

数据开放重点是服务民生

可能会形成“统计公报→服务民生→商业应用”的发展路径,而且未来几年数据开放的重点都将在服务民生环节。

孙丕恕认为,政府要从国家层面统筹规划,出台指导意见和行动规划明确政府数据开放工作的主管部门,制定我国政府数据开放规划和指导意见,在全国开展试点和示范,将政府数据开放工作纳入政府部门业绩考核。另外,要尽快着手制定全国统一的政府开放数据标准,包括政府数据开放目录、政府开放数据格式标准等,实现“书同文、车同轨”,明确数据开放的范围、方式、内容、细化程度及数据格式,为各地和部委推进数据开放提供依据和指导,为全国政府开放数据的大共享奠定基础。

郭为提出了五条建议,主要包括数据开放的立法、加快信息化公共信息服务平台建设、建立城市数据资源管理中心、明确数据安全责任主体、鼓励利用数据资源创新等。

谈到数据开放的路径,张梓钧说:“我个人认为可能会形成‘统计公报→服务民生→商业应用’的一个发展路径,而且未来几年数据开放的重点都将在服务民生这个环节。”他认为,目前政府的数据种类有待增加,现阶段,我国的数据公开主要还是以各类统计公报为主,有助于公众了解社会、经济运转情况,但商业和民生应用的价值仍有待提高。一些城市已经开始对医疗、教育、交通等与民生关系紧密的信息进行开放,实施信息惠民。这也是我国数据开放的一个发展方向。

责任编辑:刘晶


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